解读文章之二

全面实施市场准入负面清单制度

完善法治化营商环境

上海外经贸大学法学院申海平

十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度，将负面清单的概念从外资准入管理引入国内经济治理，是一个重大制度创新。鉴于该项制度意义重大，又无经验可资借鉴，自2016年开始，市场准入负面清单制度先行在天津、上海、福建、广东四个地区试点。2018年，按照既定部署，市场准入负面清单制度在全国全面实施。作为一项重大改革和创新，这一制度的全面实施对我国建立统一公开的市场准入规则体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境产生重大而深远的影响。

一、市场准入负面清单制度是充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的重大制度创新

市场准入负面清单制度的全面实施确立了我国在市场准入领域统一公平的规则体系。长期以来，我国在市场准入领域实施的是正面清单管理模式，只有法律允许投资经营的行业、领域、业务，市场主体方可投资经营，大大限制了市场主体的投资行为。将在国际上广泛应用于外资准入管理领域的负面清单制度引入到国内投资准入管理，是对原来负面清单制度的引申和扩展。市场准入负面清单制度与早已实施的外商投资负面清单制度共同构筑形成了我国统一的市场准入制度，实现了我国对市场准入从正面清单管理到负面清单管理模式的重大转变，是我国建立统一公平的市场规则，充分发挥市场作用，更好发挥政府作用的重大制度创新。

市场准入负面清单制度遵循“非禁即入”的理念，其核心在于通过清单列出禁止和限制投资经营行业、领域、业务等，实现了清单之外市场主体依法平等进入。列入市场准入负面清单的禁止准入事项，包括民营企业、国有企业和外商在内的所有市场主体都不得进入，政府机关也并不具有审批、核准的权利。列入市场准入负面清单的限制准入事项，政府必须履行好相应“看门人”角色，或根据市场主体的申请依法做好限制准入类事项的审批，或者做好准入条件、准入方式的设定，由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。市场准入负面清单中禁止准入类和限制准入类以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入。相关政府部门无法再随意出台相关规定对市场准入进行限制。即使确需纳入市场准入负面清单的新设事项，也“应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、法规或国务院决定”，大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。

市场准入负面清单制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市场和政府在市场准入中各自应发挥作用的边界。这样，市场主体不能做什么、能做什么，市场主体依据市场准入负面清单可以自主判断选择。这种模式为市场主体的创业创新提供了巨大空间，有利于市场主体充分发挥自主决定权，公开公平公正参与市场竞争，使市场这只“看不见的手”在市场准入中发挥决定性作用。与此同时，市场准入负面清单制度也为政府干预市场准入提供了基准，在制度上规范了各级政府和部门在市场准入领域的管理权限，把权力关进了制度的笼子。政府在市场准入方面必须做好限制准入类事项的准入管理，保障公平竞争，弥补市场失灵，更好地发挥其“看得见的手”的作用，但在负面清单之外不得干预市场主体进入市场的自主选择。

二、市场准入负面清单制度实现了我国市场准入环节法制的统一

长期以来，我国的市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规，甚至不少政府规章也对市场准入管理措施有所规定。这些市场准入管理措施，其中不少违反《行政许可法》等法律规定，成为部门保护主义和地方保护主义的权杖，并且规定这些市场准入管理措施的法律、法规、规章等之间也存在不少重叠和冲突，这与我国社会主义法治统一的要求相距甚远。

市场准入负面清单的制定坚持法治和必要等原则，纳入的是法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施。但这种纳入，并非将原来法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施简单照搬至清单，而是对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入管理措施经合法性等审查后分类纳入，实现了市场准入管理措施的统一一致。对原来依据部门规章、规范性文件等设定的市场准入管理措施，确需纳入市场准入负面清单的，也是经过法定程序后纳入，保证了这些市场准入管理措施的合法性，实现了这些市场准入管理措施的设定形式在法律制度内部的和谐统一。对于地方需要设定市场准入管理措施的，则由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。由此，市场准入负面清单制度的全面实施，不仅清理和废除了各部门和各地妨碍全国统一市场和公平竞争的各种市场准入管理措施，还通过对已有的各种市场准入管理措施的汇总、审查，确保了各种市场准入管理措施的必要和协调，实现了我国市场准入法制的统一。

三、市场准入负面清单制度将在市场准入领域提供稳定公平透明、可预期的营商环境

市场准入负面清单制度的全面实施，消除了市场准入的地方保护和人为的市场分割和封锁，让“潜规则”无处藏身，让民营企业、外资企业在市场准入方面与国有企业站在同一起跑线，实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业在市场准入领域的一视同仁、公平竞争。市场准入负面清单将散见于法律、法规和国务院规定的市场准入管理措施全部汇总以清单形式一一列明，并对原来含糊不清或有待解释的部分进行了明确，做到了简洁清晰，极大地提高了市场准入规则的透明度。

市场准入负面清单在全国范围内统一发布，地方政府需进行调整的，由省级人民政府报国务院批准，保证了市场准入负面清单的稳定性。公开透明的市场准入负面清单为市场主体投资经营提供了明确指引，提升了市场准入规则的确定性，实现了市场主体对可投资行业、领域、业务等的可预期。市场准入负面清单制度的全面实施，将在市场准入领域营造一个稳定公平透明、可预期的营商环境。

市场准入负面清单制度的全面实施，标志着我国市场准入领域负面清单管理模式的全面确立，是我国完善法治化营商环境的重要一步。面对市场准入负面清单制度这一重大制度创新，我们只有不断深化相关改革，建立健全与之相适应的各种制度和机制，对市场准入负面清单进行适时调整，才能将这一制度贯彻好落实好，使这一制度成为我国建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的坚实基础。